农民专业合作社信用合作与资金互助

速答："合作社能不能自己办存钱、借钱？"这是基层最常问也最危险的问题。

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编制基准日期：2026年10月29日

篇首导读

本篇为 08·信用合作与资金互助篇，收录：第13章 信用合作与资金互助。各章正文、出处标注、时效口径与品牌署名均与完整版手册完全一致；篇内"详见第X章"指引原样保留；篇目间通过文内《篇名》互链衔接。

本篇目录

服务宗旨

本手册响应国家鼓励和支持农民专业合作社发展的号召，致力于为农民合作社、为农民提供免费在线服务与信息参考。

• 法律依据一：《中华人民共和国农民专业合作社法》（主席令第八十三号）第十条：国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展；"国家鼓励和支持公民、法人和其他组织为农民专业合作社提供帮助和服务"。
• 法律依据二：《中华人民共和国乡村振兴促进法》（主席令第七十七号）第十一条：国家鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动；第二十四条：国家采取措施鼓励和支持社会各方面提供教育培训、技术支持、创业指导等服务。
• 依据说明："响应国家号召、为农民合作社和农民提供帮助与服务"直接对应上述法律鼓励社会力量为合作社提供帮助和服务的明文规定；"免费在线服务与信息参考"为本平台自身定位表述，不代表政府部门或法定服务机构。

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版权说明

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第13章 信用合作与资金互助

本章导读：本章讲清四件事：第一，《农民专业合作社法》并没有给合作社"金融牌照"，信用合作走的是政策试点路线，不是法定业务；第二，经金融监管部门批准设立的"农村资金互助社"才是持牌社区互助性银行业金融机构，和普通合作社不是一回事；第三，山东等省份的"合作社内部信用合作试点"有严格的资格认定和限额；第四，越过"成员内部、封闭运行"这条线，就可能踩到非法集资和刑法的红线。涉金融贷款、担保、保险的常规支持渠道详见第8章，本章不展开。本章所有试点范围、限额均有时效，截至2026年10月，以当地当年官方文件为准。

13.1 政策背景：法律未设专条，信用合作依据政策试点开展

13.1.1 法律层面：2017年修订时曾写入，最终删去

必须如实说明：现行《中华人民共和国农民专业合作社法》（2017年修订，主席令第八十三号）没有设立"信用合作"专章或专门条款，合作社开展内部资金互助并非该法律直接授权的业务。

这一结论有权威出处。2017年修订过程中，修订草案第四十三条曾对"农民专业合作社在成员间开展内部信用合作进行资金互助的原则和监督管理部门"作出规定。全国人大法律委员会在《关于〈中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）〉审议结果的报告》中明确："有关部门提出，农民专业合作社开展成员间内部信用合作的资金互助正在试点，是否纳入本法应当审慎研究，建议继续探索，在试点成熟后再纳入法律向全国推广。法律委员会经同有关方面研究，建议采纳这一意见，删去这一条。"【全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）》审议结果的报告（2017年12月22日），中国人大网 http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c12435/201905/t20190521_275653.html】（原文引用）

现行法中与"钱"相关的条文只有两类：一是第66条，要求国家政策性金融机构、商业性金融机构为合作社及其成员提供金融服务（属于"别人借钱给合作社"，详见第8章）；二是财务、盈余分配条款（详见第6章）。法律并未授权合作社吸收存款、发放贷款。

13.1.2 政策层面：中央一号文件和部委文件的一贯口径

合作社信用合作的依据，是中央政策文件和部委规范性文件，其原则表述高度一致：

上述"社员制、封闭性、不对外吸储放贷、不支付固定回报"是贯穿十余年的政策导向表述，具体试点范围、办法由地方制定，以当地当年文件为准。

13.2 农村资金互助社：持牌的社区互助性银行业金融机构

社会上把"资金互助"混为一谈，实际存在两类完全不同的主体，必须先分清：

13.2.1 性质定位与设立依据

农村资金互助社是经银行业监督管理机构批准设立、由乡（镇）和行政村农民及农村小企业自愿入股组成、为社员提供金融服务的机构，属于银行业金融机构范畴（不是一般工商企业，更不是普通合作社）。其设立监管依据为：

• 《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号），中国银监会2007年1月22日印发，初衷是"做好调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的试点工作"【中国政府网 https://www.gov.cn/zhengce/2016-05/24/content_5076290.htm】。截至2026年10月，未在国家金融监督管理总局公开废止文件目录中查见该规定被废止【待核实——已检索金规〔2025〕26号废止目录未见该件；建议以金融监管总局现行有效规章目录为准】。
• 现行准入条件由《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法》（中国银行保险监督管理委员会令2022年第5号）第二章第五节"农村资金互助社设立"（第37—42条）规定，要点：以发起方式设立、发起人不少于10人；注册资本为实缴资本，在乡（镇）设立的最低限额30万元，在行政村设立的最低限额10万元；发起人限于本乡（镇）、行政村的农民和农村小企业；单个农民或单个农村小企业持股比例不得超过股金总额的10%；筹建、开业须分别报金融监管派出机构审批【国家金融监督管理总局官网 https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/governmentDetail.html?docId=880477&itemId=861&generaltype=1】。

监管主体沿革：原银监会→原银保监会→2023年机构改革后的国家金融监督管理总局及其派出机构。

13.2.2 农村资金互助社与农民专业合作社的区别

一句话：普通合作社理事长不能凭《农民专业合作社法》去"办银行"；想做存贷业务，要么依法申请设立农村资金互助社（极难获批，全国数量极少），要么在地方政府组织的试点框架内做限额内的成员互助。

13.3 农民专业合作社内部信用合作试点

13.3.1 试点政策脉络与效力状态复核

• 2014年，银监会、农业部、供销合作总社联合印发《关于引导规范开展农村信用合作的通知》（银监发〔2014〕43号），提出坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报前提下推动社区性农村资金互助组织发展【供销总社官网存档 https://www.chinacoop.gov.cn/UploadFiles/Article/2018/9/201809141153488283.pdf】。效力提示：该文件已被《国家金融监督管理总局关于部分规范性文件废止和宣布失效的通知》（金规〔2025〕26号，2025年12月24日印发）列入废止目录第4项，自2025年12月起不再作为执法依据【国家金融监督管理总局官网 https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/governmentDetail.html?docId=1240325&itemId=861&generaltype=1】。但其确立的"社员制、封闭性、不对外吸储放贷、不支付固定回报"原则，已被银发〔2021〕133号等后续文件延续，仍是判断合规与否的政策基准。
• 2021年，人民银行、中央农办、农业农村部、财政部、银保监会、证监会六部门银发〔2021〕133号明确"稳妥规范开展农民合作社内部信用合作试点"，并把地方政府监管和风险处置责任放在前面【中国政府网，URL见13.1.2表】。
• 供销合作社系统层面，中华全国供销合作总社《关于积极推进供销合作社系统开展农村金融服务的意见》提出"开展专业合作社内部资金互助……由专业合作社内全体或部分社员自愿入股，在入社社员内部提供资金互助服务，单独核算"【中国供销合作网 https://www.chinacoop.gov.cn/news.html?aid=837219】。

13.3.2 试点的六条铁律

综合上述文件，合作社内部信用合作（资金互助）的合规边界可归纳为：

1. 成员内部：资金进出双方都必须是本社社员，不得面向社外；
2. 封闭运行：资金在成员体内循环，不得对外放贷、不得对外投资；
3. 吸股不吸储、分红不分息：不得吸收存款，不得事先承诺固定高息回报；
4. 用途限定：互助资金主要用于农业生产经营流动性需求，不得改变农业用途；
5. 民主管理、独立核算：单独设账、单独核算，与合作社生产经营资金隔离；
6. 风险自担、地方监管：社员书面承诺自担风险，地方金融监管部门资格认定并持续监管。

13.3.3 地方样本：山东省试点办法核心参数

山东省是全国较早系统开展农民专业合作社信用互助业务试点的省份，现行《山东省农民专业合作社信用互助业务试点管理办法》（山东省地方金融监督管理局印发）核心参数如下【山东省供销合作社联合社官网转发 http://coop.shandong.gov.cn/articles/ch00019/202110/0ae59496-02a2-4b76-8d48-8045558c8578.htm】：

实务提示：除山东外，其他省份是否开展同类试点、资格认定部门是谁、限额多少，差异很大。截至2026年10月，务必先向本县（市、区）地方金融监管局书面确认本省是否在试点、申请条件是什么，再谈开展。

13.4 风险提示与法律红线

13.4.1 行政红线：非法集资的认定

《防范和处置非法集资条例》（中华人民共和国国务院令第737号，2020年12月21日国务院第119次常务会议通过，2021年1月26日公布，自2021年5月1日起施行）第二条规定："本条例所称非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。"【国务院令第737号第2条】（原文引用）

该条例第九条还规定：除法律、行政法规和国家另有规定外，企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含"金融""交易所""交易中心""理财""财富管理""股权众筹"等字样或内容【国务院令第737号第9条】。合作社在名称、招牌、宣传中使用此类字样，本身就会被重点关注。

13.4.2 刑事红线：两个高频罪名

越过行政红线、情节严重的，可能触犯《中华人民共和国刑法》（经2020年《刑法修正案（十一）》，主席令第六十六号修订后的现行条文）：

• 第一百七十六条 非法吸收公众存款罪："非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。"【《刑法》第176条（刑法修正案十一修订）】（原文引用）
• 第一百九十二条 集资诈骗罪："以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资，数额较大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。"【《刑法》第192条（刑法修正案十一修订）】（原文引用）

13.4.3 合作社常见踩线行为清单

合作社自身的登记违法、抽逃出资、提供虚假材料等法律责任，详见第10章；正规贷款渠道（农业信贷担保、银行授信）详见第8章——那是合规的"钱"，比自己搞资金互助安全得多。

13.5 各地实践与风险案例

• 山东模式（正面样本）：如13.3.3所述，实行"资格认定书+限额管理+托管银行+按月报送"的闭环监管。据中华全国供销合作总社官网介绍，山东省社抓住全国较早系统开展农民专业合作社内部信用合作试点的机遇，按"社员制、封闭性"原则和"不对外吸储放贷、不支付固定回报"要求稳妥推进【中国供销合作网 https://www.chinacoop.gov.cn/news.html?aid=1761055】。
• 供销合作社系统：总社要求系统内专业合作社内部资金互助"单独核算，将信用合作与生产流通合作有机融为一体"，服务对象限于社员，借款多为小额、急用【中国供销合作网 https://www.chinacoop.gov.cn/news.html?aid=837219】。
• 反面警示：2014年江苏盐城射阳等地出现大量未经批准的"农民资金互助合作社"变相吸存放贷、最终"跑路"事件，人民网调查指出"根据我国现行有关法律法规，任何担保公司和农民专业合作社都不允许经营存贷业务"，而当地由工商部门登记、未经银监部门审批的资金互助组织使这一规定"成为空文"【人民网 http://finance.people.com.cn/money/n/2014/0411/c218900-24878217.html】。这一事件直接推动了后续清理规范（即银监发〔2014〕43号的出台背景）。

时效声明：以上实践做法、试点范围、限额均为公开报道时点的情况。截至2026年10月，各地试点是否延续、政策是否调整，以当地当年官方文件为准。

13.6 要点速查

实用工具（本篇速用）

办理流程（分步）

1. 先向本县（市、区）地方金融监管局书面确认本省是否在开展农民专业合作社内部信用合作（资金互助）试点，未开展的不要自行办理（以当地当年文件为准）。
2. 已登记取得法人资格、固定资产与社员条件达标后，向县（市、区）地方金融监管部门提交信用互助业务资格认定申请。
3. 取得"信用互助业务资格认定书"后，依法办理经营范围（变更）登记，并单独设立信用互助业务部、单独建账核算。
4. 选择1家银行业机构作为唯一托管银行，生产经营资金与互助资金分账，原则上不现金交易。
5. 按"社员制、封闭性"原则在本乡（镇）范围内对本社社员开展资金互助，并按月向监管部门报送数据（以当地当年文件为准）。
6. 正规融资需求优先通过农业信贷担保、银行授信等合规渠道解决，相关路径见《金融信贷篇》。

材料清单

• 资格认定申请书、合作社法人营业执照复印件、章程；以当地当年文件为准。
• 社员名册及入社满1年证明、固定资产权属证明；单独设立信用互助业务部的内部制度。
• 托管银行合作协议、互助资金管理与风险自担社员书面承诺；按主管部门要求，以当次要求为准。

常见问题 FAQ

• Q：合作社能直接吸收社员存款、承诺固定利息吗？A：不能。政策口径为"吸股不吸储、分红不分息"，事先承诺保本保息可能触碰非法集资红线（国务院令第737号）。
• Q：没有试点资格能不能在社员之间借钱？A：只能在地方政府试点框架内、取得资格认定后开展；否则对外吸存放贷吃利差属违规，情节严重可能构成非法吸收公众存款罪。
• Q：山东试点的互助资金上限是多少？A：任何时点借出余额之和原则上不超过500万元，确需扩大不超过1000万元；该办法有效期至2026年10月31日，是否延续以山东省地方金融管理部门最新公告为准。

官方查询路径

• 国家金融监督管理总局（规范性文件废止、效力核验）：https://www.nfra.gov.cn（访问日期2026-10-30）
• 中国政府网·银发〔2021〕133号（金融支持新型农业经营主体意见）：https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-05/25/content_5611723.htm（访问日期2026-10-30）
• 山东省供销社转发《山东省农民专业合作社信用互助业务试点管理办法》：http://coop.shandong.gov.cn/articles/ch00019/202110/0ae59496-02a2-4b76-8d48-8045558c8578.htm（访问日期2026-10-30）
• 本省是否开展试点：【待核实】检索方向为本省地方金融监管局官网"通知公告"栏、本县（市、区）地方金融监管局咨询电话。

办理时限/关键节点（如适用）

• 银监发〔2014〕43号已经金规〔2025〕26号列入废止目录（2025年12月起不再作为执法依据），引用旧文时须核对现行效力。
• 山东试点办法自2021年11月1日施行、有效期至2026年10月31日，到期后限额与延续以最新公告为准；其他省份无统一时限，以当地试点文件为准。

13.7 本章信源清单

• 【全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）》审议结果的报告（2017年12月22日），中国人大网 http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c12435/201905/t20190521_275653.html】
• 【《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年中央一号文件）第26条，中国政府网 https://www.gov.cn/zhengce/2014-01/19/content_2640103.htm】
• 【中农办负责人解读中央一号文件（陈锡文），人民网2015-02-04 http://cpc.people.com.cn/n/2015/0204/c83083-26506115.html】
• 【《农业部关于推动金融支持和服务现代农业发展的通知》，2015年第1号国务院公报，中国政府网 https://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2799030.htm】
• 【《中国银行业监督管理委员会关于印发〈农村资金互助社管理暂行规定〉的通知》（银监发〔2007〕7号，2007-01-22），中国政府网 https://www.gov.cn/zhengce/2016-05/24/content_5076290.htm】
• 【《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法》（中国银行保险监督管理委员会令2022年第5号）第37—42条，国家金融监督管理总局 https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/governmentDetail.html?docId=880477&itemId=861&generaltype=1】
• 【《中国银监会 农业部 供销合作总社关于引导规范开展农村信用合作的通知》（银监发〔2014〕43号），供销总社存档PDF https://www.chinacoop.gov.cn/UploadFiles/Article/2018/9/201809141153488283.pdf】
• 【《国家金融监督管理总局关于部分规范性文件废止和宣布失效的通知》（金规〔2025〕26号，2025-12-24），国家金融监督管理总局 https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/governmentDetail.html?docId=1240325&itemId=861&generaltype=1】
• 【《中国人民银行 中央农办 农业农村部 财政部 银保监会 证监会关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》（银发〔2021〕133号，2021-05-18），中国政府网 https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-05/25/content_5611723.htm】
• 【《山东省农民专业合作社信用互助业务试点管理办法》（山东省地方金融监督管理局，2021-11-01施行，有效期至2026-10-31），山东省供销社转发 http://coop.shandong.gov.cn/articles/ch00019/202110/0ae59496-02a2-4b76-8d48-8045558c8578.htm】
• 【《防范和处置非法集资条例》（中华人民共和国国务院令第737号，2021-05-01施行）第2条、第9条】
• 【《中华人民共和国刑法》第176条、第192条（《刑法修正案（十一）》，主席令第六十六号修订后现行文本）】
• 【中华全国供销合作总社《关于积极推进供销合作社系统开展农村金融服务的意见》，中国供销合作网 https://www.chinacoop.gov.cn/news.html?aid=837219】
• 【中华全国供销合作总社系统农村合作金融服务情况报道（2022-10），中国供销合作网 https://www.chinacoop.gov.cn/news.html?aid=1761055】
• 【江苏盐城农民资金互助组织风险调查（2014-04），人民网 http://finance.people.com.cn/money/n/2014/0411/c218900-24878217.html】

本文仅供参考，具体以主管部门当年文件为准。